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习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了“韧性城市”的建设理念。为了降低风险，确保城市的正常、高效运行，各领域城市管理部门在其日常工作中都需要对内、外部环境的不确定性给予足够重视，通过提高功能、服务体系的韧性来增强系统对于各种突发事件的应变和适应能力。在此背景下，城市运营管理与应急处置的实时性、可靠性和科学性被提升到了一个全新的高度，而那些基于固定标准和固定流程的传统城市管理方式则显得越来越力不从心。
相比于过去对于公共资源的静态分配和预留，在信息技术高度发达的今天，我们更需要通过实时监测和智能控制的方式对系统配置方案进行自适应调整与优化，实现城市的动态治理。例如：基于道路车流量变化的城市交通信号灯控制与区域拥堵疏导；顾及出行人流量变化的城市公共安全预警与突发事件应急；考虑地区环境指标变化的城市污染物排放控制与居民健康防护。以数据为基础，这些动态治理应用都需要充分感知、分析和理解城市运行相关要素的实时变化，并在此基础上对可能出现的一系列非正常状态和潜在问题进行动态干预，从而确保城市功能服务在不同情况下的合理配置与高效供给。
“十三五”以来，我国一直大力发展新一代移动通信技术。2019年6月，工业和信息化部颁发了4张5G商用牌照，自此，我国的信息高速公路建设正式进入5G时代。目前我国已建成全球最大的5G网络，5G基站数量超过70万个，网络覆盖全国地级以上城市及重点县市。在我国积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，5G网络作为“新基建”的核心内容之一，正推动经济、社会的全面数字化转型。
随着5G时代的到来，数据的网络通信效率得到极大提升，城市的动态治理能力也有了大幅提升。5G环境下快速的数据收集和传输产生了丰富的实时大数据，“高带宽”带来的是高精度数据流，“低延时”使得数据的现场感比以往任何时候都要强，而“广连接”则为多源数据汇集提供了重要保障。基于5G实时大数据，复杂、多变的城市运行环境能够得到精准刻画，异地分布的应用服务设施也可以被及时调控和灵活配置。
然而，城市功能系统并不是单一的运营管理单元，而是一个多主体、多模块、多设备相互协作的综合运行体系。要实现5G环境下的城市动态治理，绝不仅仅只是前端运行状态的高效监测与控制。从信息收集、分析，到优化、调控，其后端整个运营管理过程也要涉及多方面的协同与交互。在交通领域，为了提升城市客运体系的运行效率、让居民出行更舒适便捷，各地都在大力推动交通运行协调中心（TOCC）建设，通过多主体的协调联动，实现对整个交通系统的综合监测与灵活调度；而在公共安全领域，广泛开展的“平安城市”建设项目则整合了交通路口、公共场所和社区内部的所有摄像头和传感器设备，旨在通过公安、旅店、交通、医疗、消防等多部门的协同配合，对城市流动人口和突发事件进行全方位监测和动态响应。以业务为中心，政府各相关部门之间需要打破条块界限，在全新技术条件下实现城市运营管理的动态协作；以服务为中心，地方政府与互联网平台、社会组织之间需要建立良好的应用协调机制，通过政企合作实现功能应用的动态互补；以需求为中心，政府、企业和民众之间还需要有高效的信息沟通渠道，在交流互动的基础上实现多方参与者的动态配合。
在数字化时代，所有功能协同的核心在于数据交换与共享。5G网络基础设施的发展虽然为政府、企业和民众之间的实时通信与高频协作奠定了基础，但在技术应用的同时，我们更需要通过体制、机制改革，打通不同主体间的数据流动渠道。目前，杭州“城市大脑”系统已接入全市96个部门、317个信息化系统项目，日均协同数据2亿余次，为城市交通治理、流动人口管理、居民出行泊车和医疗预约提供高效服务；而今年3月启动建设的温州“城市大脑”也打通了169个业务系统，汇集14亿条数据，为公安、城管、交通、医疗、文化、生态环保和居民生活等各类智慧应用的推广提供全方位支撑。从云端融合到区块链服务，随着智慧城市建设的不断深入，不同应用场景下数据互通、互用所产生的功能价值逐渐显现。
如今，越来越多的设施、设备和信息、资源被接入到5G网络。从数控机床、全连接厂房到巡检无人机、互联网汽车，再到超高清视频和VR，以5G数据通信为基础，人与人、物与物、人与物之间的联系正在变得更加紧密。为了协调不同对象在复杂时空环境下的相互作用关系，提升城市系统的运行韧性，其治理过程必须从静态、低速的功能协同进一步转向动态、实时的数字协同。一方面，对于城市中广泛存在的各种信号灯、摄像头和物联网设备，需要有完善的数据通信协议和自动化应用程序作为支撑，通过点对点、一点对多点、多点对多点的数据交换，实现多主体的边缘感知与协同控制；而另一方面，对于不同领域的城市治理平台，则需要明确不同机构间的功能服务关系，以业务需求为依托，通过数据的单中心和多中心汇集，建立多层面的“数字孪生”应用，实现城市运行状态的宏观分析与协同优化。
城市运行系统就如同一个有机“生命体”，其各部分功能单元间的数据流动则好比生命体中的“神经信号”传递。在5G环境下，我们不仅要使城市系统具有敏捷的末梢神经，更要将系统内部的中枢神经、交感神经和迷走神经连接起来。面对日益常态化的外部刺激和内部冲突，一个城市的数字神经网络越完善，它在动态运行时的“应激反应”能力也越强。只有从实时大数据流动的现实需求出发，进行数据中台建设、数据标准设定和数据服务开发，才能实现不同平台、不同设施、不同参与主体的动态串联与协作。在数据融合分析和信息传导控制的基础上，实现系统“功能代谢”的自适应调节，使城市具备应有的运行韧性。
面对各领域不断涌现的动态运行风险，在5G时代，我们需要打通不同主体间的数据流动渠道，通过实时大数据的收集、汇聚和交换，实现城市功能运行的自适应调整与优化。一个城市的数字神经网络越完善，它在动态运行时的“应激反应”能力也越强。
当然，除了通信渠道和应用框架建设外，为了保证城市功能运行的安全性、合法性、有序性，5G环境下数据的高速流动还需要充分考虑信息交互的隐私保护、角色控制和行为约束问题。在没有太多人工干预的情况下，实时大数据流的动态管理主要依靠应用平台的自动化程序控制，而程序背后的价值、理念、规则和模型则决定了数据监管的方式和力度。在兼顾效率和规范的基础上，我们只有对数据治理的制度、流程和机制进行深刻审视和精细设计，才能最终构建起科学、完善的城市动态治理体系。（作者：孙轩，天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地研究员，南开大学周恩来政府管理学院副教授、数字城市治理实验室主任、计算社会科学实验室副主任）
